Erfolgreiches Change Management für eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung

Eine aktuelle Studie der Universität Würzburg befasst sich mit der Situation der öffentlichen Beschaffung von Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen in Deutschland. Dazu wurden über 1.000 Vergabestellen befragt, 60 Ausschreibungsplattformen analysiert und qualitative Interviews, u.a. in Best-Practice-Kommunen, geführt. Im Ergebnis lassen sich wichtige Erkenntnisse ableiten, mit denen Verwaltungen und Kommunen ihre Beschaffungsstrukturen erfolgreich klimaneutral umstellen können.

Professor Bogaschewsky, wie hat sich das Thema nachhaltige Beschaffung der öffentlichen Hand in den letzten Jahren aus Ihrer Sicht entwickelt? Kann man sagen, dass nachwachsende Rohstoffe inzwischen eine feste Größe bei der Beschaffung von Produkten und der Auftragsvergabe an Dienstleister sind?

Ronald Bogaschewsky: Die Beschaffung ökologisch nachhaltiger Produkte seitens der Öffentlichen Auftraggeber (ÖA) hat zwar offiziell einen höheren Stellenwert bekommen, insgesamt erscheint deren Bedeutung aktuell in der Gesamtschau aber nach wie vor eher gering zu sein. Das gilt ebenso bzw. sogar stärker für Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen.

Viele ÖA begnügen sich mit einer stark ökologisch nachhaltigkeitsbezogenen Beschaffung einzelner Güterkategorien. Ein typisches „Einsteigerbeispiel“ ist hier das Recyclingpapier. Von einer systematischen und umfassenden Beschaffungsstrategie, die ökologische Aspekte ähnlich hoch bewertet wie den Einstandspreis, sind die meisten ÖA jedoch weit entfernt. Einzelne positive Beispiele zeigen, dass es auch anders geht. Hier gibt es vor allem eine von der Führungsebene vorgegebene Strategie und klare Anweisungen, wie ökologische Aspekte bei den Vergaben einzubringen und zu bewerten sind. So erhalten die einzelnen mit den Vergaben befassten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einen wohldefinierten Handlungsrahmen und die notwendige Handlungssicherheit. Wichtig sind in diesem Zusammenhang auch Priorisierungen. Beispielsweise ist der CO₂-Fußabdruck einer größeren Baumaßnahme und der spätere Betrieb des Gebäudes erheblich bedeutender als die CO₂-Reduzierung bei der Beschaffung der meisten Gelegenheitsprodukte. Gerade mit Letzteren beschäftigen sich jedoch häufig nachhaltigkeitsorientiert arbeitende Vergabestellen, wohingegen oft der Mut fehlt, die großen „Klimakiller“ im Bau- und Mobilitätsbereich ernsthaft anzugehen.

Es wird hier ohne weitere politische Weichenstellungen hinsichtlich der Bepreisung von Klimagasen, dem Quasi-Zwang zum Anstellen von – monetären und ökologischen – Lebenszyklusanalysen und einer konsequenten Führung unter Vorgabe von ökologischen Zielen und Rahmenbedingungen nicht wirklich vorangehen. Die zunehmende Bepreisung des CO₂-Fußabdrucks, sowohl innerhalb der EU als auch durch die avisierte EU-Grenzsteuer (CBAM), wird hier sicherlich Wirkung entfalten, muss aber durch mutige Ziele und konkrete Handlungsvorgaben flankiert werden.

Warum sind nachwachsende Rohstoffe für Sie von besonderer Relevanz bei der nachhaltigen Beschaffung?

Ronald Bogaschewsky: Es dürfte klar sein, dass wir die Klimaschutzziele verfehlen werden, wenn nicht massiv auf Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen, auf primär nicht fossile Energiegewinnung sowie auf eine Kreislaufwirtschaft gesetzt wird. Die Dringlichkeit der Maßnahmen wurde jüngst wieder durch den aktuellen IPCC-Bericht verdeutlicht.

Nach wie vor drücken die Marktpreise nur einen Teil der tatsächlichen Kosten aus. Vor allem werden die durch die Rohstoffgewinnung, die Produktion, die Nutzung und die Entsorgung der Güter entstehenden negativen externen Effekte bzw. die hieraus resultierenden Kosten zum größten Teil der Gemeinschaft aufgebürdet. Diese „sozialen“ Kosten sind bei Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen in der Regel erheblich geringer als bei solchen, die auf mineralischen Rohstoffen oder fossilen Energieträgern basieren.

Die globale Lage muss hier inzwischen als dramatisch bezeichnet werden, da das Gros der für unsere Zukunft besonders wichtigen Rohstoffe und fossilen Energieträger in der Hand von wenigen Ländern liegt, die weder als Demokratien gelten noch im Engpassfall die Bereitschaft haben dürften, diese Güter in ausreichendem Maße – wenn überhaupt – über den freien Weltmarkt anzubieten. Insgesamt dürften daher, unter Einrechnung aller Kosten, Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen sogar kostengünstiger als konventionelle Produkte sein. Diese Vorteilhaftigkeit wird noch deutlicher, wenn man die geringere gesundheitliche Belastung der Verwender und der Gesellschaft sowie die Reduzierung politischer Abhängigkeiten von autokratisch geführten Staaten mit ins Kalkül nimmt. Klar ist aber auch, dass – auch vor dem Hintergrund des kriegsbedingten Ausfalls des größten Weizenlieferanten, der Ukraine – die Priorisierung bei der Verwendung von Lebensmitteln sinnvoll sein muss, also auch „Teller vor Tierfutter vor Tank“.

Welche Rolle spielen Siegel und Zertifizierungen bei der Beschaffung von nachhaltigen Produkten? Gibt es hier Unterschiede zwischen den einzelnen Produktgruppen?

Ronald Bogaschewsky: Siegel und Zertifizierungen können eine wichtige Orientierungs- und Auswahlfunktion bei Beschaffungen einnehmen, denn sie können die Einhaltung gewisser Standards und Anforderungen unterstützen.

Konkrete Siegel oder Zertifizierungen können bei Ausschreibungen in der Leistungsbeschreibung oder in den Eignungskriterien als Mindeststandard gefordert werden. Zudem besteht die Möglichkeit, die Siegel in den Zuschlagskriterien aufzuführen. Je nach Relevanz kann ein Siegel dann entsprechend stark gewichtet werden. Bei Vergaben mit hohem Nachhaltigkeitsanspruch kann die Aufnahme von Siegeln in den Zuschlagskriterien auch einen Anreiz an die Anbieter setzen, mehr Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen anzubieten. Häufig verwendete Siegel sind zum Beispiel PEFC und FSC für Holzprodukte sowie das EU Ecolabel und der Blaue Engel, die bei vielen der Produktgruppen eine relevante Rolle spielen.

Produktgruppen, in denen es zahlreiche Siegel und Zertifizierungen gibt und in denen auch entsprechend viele Ausschreibungen mit Bezug zu nachhaltigen Produkten veröffentlicht werden, sind zum Beispiel Büroartikel, Textilien sowie Büro- und Raumausstattung. In Bereichen wie Dünge- und Pflanzenschutzmittel oder Schmierstoffe werden bisher nur sehr wenige Siegel verwendet. Das könnte allerdings auch an der geringen Anzahl verfügbarer Umweltsiegel für diese Produktgruppen liegen.

So wichtig Siegel und Zertifizierungen in vielen Produktbereichen auch sind, für viele Bereiche existieren bisher keine solchen „Standards“. Zudem gilt zu beachten, dass ohne eingehende Kenntnisse hinsichtlich der geprüften Eigenschaften der Produkte bspw. nicht transparent ist, welche Gefahrstoffe oder umweltschädigenden Substanzen sich trotzdem noch im Produkt befinden können und welche Umweltbelastung mit dem Herstellungsprozess verbunden sein kann. Wer sich einmal durch den „Zertifikate-Dschungel“ im Bereich Textilien gearbeitet hat, versteht sehr gut, dass auch Siegel und Zertifikate mit Bedacht zu verwenden sind.

Gibt es Unterschiede bei der Beschaffung von Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen im Hinblick auf bestimmte Produktgruppen? Welche Produkte haben bereits eine gute „Nachhaltigkeitsquote“ im Einkauf, in welchen Bereichen gibt es noch Potenzial?

Ronald Bogaschewsky: Bei der Beschaffung von biobasierter Energie wird naturgemäß und bei Büroartikeln und -ausstattung gezielt häufiger auf Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen zurückgegriffen. Bei Bürobedarfen liegt ein breiteres Angebot an nachhaltigen Produkten vor und zumindest im Bereich der Verbrauchsmaterialien sind die Preise oft nicht „fühlbar“ höher als für vergleichbare konventionelle Produkte bzw. kann man mit eher geringen zusätzlichen Ausgaben den Willen zu mehr Nachhaltigkeit demonstrieren.

Da der Preis nach wie vor einer der wichtigsten Faktoren bei Beschaffungsentscheidungen ist, führt ein konkurrenzfähiger Einstandspreis für nachhaltige Produkte entsprechend zu deren häufigerer Wahl unter allen Beschaffungsalternativen. Analog dazu verhält es sich bei der „Nachhaltigkeitsquote“ in den beschafften Produktgruppen, also dem Anteil nachhaltiger Produkte und damit häufig aus nachwachsenden Rohstoffen im Vergleich zu konventionellen Produkten. Nahezu die Hälfte aller öffentlichen Auftraggeber gaben in unseren Studien an, dass der Anteil der biobasierten Büroartikel bzw. -ausstattung sowie der nachhaltig erzeugten Energie bereits bei mindestens 60 % liege. Dahingegen betrug der Anteil an biobasierten im Gegensatz zu konventionellen Baustoffen nur maximal 20 %. Hier besteht also noch erhebliches Wachstumspotenzial.

Nicht nur zwischen Produktgruppen, sondern auch zwischen den beschaffenden Institutionen lassen sich Unterschiede bei den Nachhaltigkeitsquoten feststellen. So ist der Anteil an nachhaltigen Produkten in Krankenhäusern am geringsten. Dies liegt vor allem an den strikten gesetzlichen Vorgaben, die für Gesundheitseinrichtungen gelten. Dahingegen setzen gerade Kommunen und Ministerien vergleichsweise am stärksten im öffentlichen Sektor auf die Beschaffung nachhaltiger Produkte.

Was sind die größten Hürden bei der Umsetzung von umweltfreundlichen Einkaufsstrategien in Kommunen und Behörden?

Ronald Bogaschewsky: Dem Einkauf von nachhaltigen Produkten stehen diverse Hürden entgegen. Zum einen fehlt den Bedarfsträgern häufig das Verständnis für die Notwendigkeit von Veränderungen im Beschaffungsverhalten. Vorbehalte bestehen vor allem hinsichtlich der oftmals, aber nicht immer höheren Preise. Zudem wird nicht selten pauschal eine vergleichsweise unzureichende Qualität der Produkte unterstellt. Die Beschafferinnen und Beschaffer selbst wünschen sich häufig stärkere Unterstützung durch ihre Vorgesetzten und höhere Verwaltungsebenen, um die bei der Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien komplexeren Beschaffungsvorgänge zielgerichtet und sicher durchführen zu können. Außerdem stellt die Recherche von nachhaltigen Produktalternativen und entsprechenden Anbieterunternehmen einen zusätzlichen Aufwand dar, der angesichts knapper personeller und zeitlicher Ressourcen häufig nicht gestemmt werden kann. Das Informationsangebot zu Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen wird als sehr unübersichtlich empfunden. Die Antwortenden wünschen sich daher mehr unabhängiges Informationsmaterial und Best-Practices sowie Übersichten über Anbieterunternehmen. Dabei ist der Einsatz geeigneter digitaler Hilfsmittel zwecks Herstellung einer verbesserten Angebotstransparenz in der Regel deutlich ausbaubar. Auch diesbezüglich wollen wir die ÖA mit unserem Projekt unterstützen und arbeiten an der Bereitstellung einer entsprechenden informationsorientierten Internet-Plattform. Schließlich spielt der Preis eine wichtige und oftmals dominante Rolle. Da Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen häufig höhere Einstandspreise haben und der Preis meist noch das Hauptkriterium bei der Vergabe ist, erhalten nachhaltige Alternativen oft nicht den Zuschlag.

Welche Hinweise würden Sie Kommunen und Behörden an die Hand geben, um nachhaltigen Einkauf erfolgreich zu etablieren?

Ronald Bogaschewsky: Nach wie vor wird häufig von Unsicherheiten seitens der mit der Vergabe Befassten berichtet, wie ökologische Aspekte einbezogen werden können und dürfen. Hier sollte ein klarer Handlungsrahmen bei den ÖA formuliert werden, der die notwendige Sicherheit im Handeln gibt. Eine rein vergaberechtliche Regelung macht diesen nicht überflüssig – es muss sich stärker an realem Handeln von Menschen und weniger an vermeintlichen juristischen Hinderungsgründen orientiert werden, zumal das aktuelle Vergaberecht hier nur noch in bestimmten Fällen blockierend wirken mag.

Mindestens ebenso wichtig, wenn nicht sogar dominant, sind die eindeutig formulierte Vision und Strategie seitens der obersten Leitungsebene. Eine definierte Vision wie: „Wir wollen eine nachhaltige Stadt werden“, begleitet mit Verwaltungsvorschriften und vergaberelevanten Anleitungen wie der Durchführung von Lebenszyklusanalysen, der Einbeziehung von „Schattenpreisen“ für Klimagase und andere umweltschädliche Aspekte von Produkten verbindet den unabdingbaren nachhaltigkeitsbezogenen Führungswillen mit der Operationalisierung bei den Beschaffungsprozessen.

Das notwendige Know-how und die erforderliche Koordination sollte bei größeren ÖA durch die Implementierung einer Nachhaltigkeits-Kompetenzabteilung sichergestellt werden. Angesichts der Aufgaben, die durch das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz und das avisierte EU-Lieferkettengesetz für beschaffende Institutionen formuliert werden, dürfte hieran ohnehin kein Weg vorbeiführen. Es sollte aber auch die Kommunikation mit externen Wissensträgern aus anderen öffentlichen Institutionen gesucht und gepflegt werden, wie dies beispielsweise über das Verwaltungs- und Beschaffernetzwerk (www.vubn.de) auf sichere und kostenlose Weise möglich ist.

Zudem muss die Beschaffung dahingehend professionalisiert werden, dass eine strukturierte – auch mittelfristige – Bedarfsanalyse sowie eine systematische produktbezogene Beschaffungsmarktanalyse als permanente Aufgabe wahrgenommen und durchgeführt wird. Bedarfsträger müssen die Möglichkeit haben, sich zuverlässig und auf einfache Weise über alternative Produktspezifikationen und deren Kosten und Nutzen informieren zu können. Ist erst einmal ein Bedarf „konventionell“ spezifiziert, fällt es sehr schwer, hier nachträglich ökologische Kriterien zu berücksichtigen. Zudem beklagen viele öffentliche Bedarfsträger und Einkäufer eine mangelnde Transparenz hinsichtlich am Markt verfügbarer nachhaltiger Produktalternativen. Hier stehen geeignete digitale Tools und Internet-Plattformen zur Verfügung, die regelmäßiger Bestandteil der Nutzung bei öffentlichen Beschaffungsaufgaben werden müssen.

Das Interview führte Ute Papenfuß, Referentin für Öffentlichkeitsarbeit, Bereich Nachwachsende Rohstoffe im Einkauf bei der FNR

Hintergrund

Die FNR ist als Projektträger des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) für das Förderprogramm Nachwachsende Rohstoffe verantwortlich. Die FNR-Fachberatung „Nachwachsende Rohstoffe im Einkauf“ bietet Informationen und praktische Hilfestellungen für die umweltfreundliche Beschaffung von biobasierten Produkten in verschiedensten Bereichen.

Weitere Informationen

Förderprojekt „Identifikation, Visualisierung und Analyse verwaltungsinterner Strukturen zur Förderung der öffentlichen Beschaffung von Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen“ der Julius-Maximilians-Universität Würzburg https://www.fnr.de/index.php?id=11150&fkz=2219NR183

Projektseite des Lehrstuhls für BWL und Industriebetriebslehre and der Julius-Maximilians-Universität Würzburg https://www.wiwi.uni-wuerzburg.de/lehrstuhl/bwl2/forschung/forschungprojekte/oeffentliche-beschaffung-von-produkten-aus-nachwachsenden-rohstoffen/

Themenportal Nachhaltige Beschaffung der FNR https://beschaffung.fnr.de

Kontakt

Ute Papenfuß
Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e. V.
Tel.: +49 3843 6930-256
E-Mail: u.papenfuss@fnr.de

Author

Ute Papenfuß

Source

Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e.V. (FNR), Pressemitteilung, 2022-05-20.

Supplier

Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL)
Der Blaue Engel
Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e.V. (FNR)
FSC Arbeitsgruppe Deutschland e.V.
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
PEFC International
Universität Würzburg

Share